Stellungnahme zur geplanten Payment Service Regulation

Am 11. September 2023 reichen der Deutsche Reiseverband e.V. (DRV) gemeinsam mit dem Verband Internet Reisevertrieb e.V. (VIR) eine Stellungnahme zur geplanten Payment Service Regulation als Nachfolgeregelung zur PSD2 an das Bundesministerium der Finanzen.

Dabei wird Bezug genommen, auf eine vorangegangene E-Mail vom 9. August 2023, in der eine Stellungnahme zum Entwurf der EU-Kommission zur Zahlungsdiensteverordnung (PSR) angekündigt wurde.

Wir haben den vorliegenden Entwurf in den vergangenen Wochen intensiv geprüft und hatten Ende vergangener Woche erstmals die Möglichkeit, diesen in unserer gemeinsamen Arbeitsgruppe von DRV und VIR zur Zahlungsdiensteverordnung gemeinsam mit unseren Mitgliedern zu erörtern. Auf dieser Grundlage haben der DRV und der VIR die nachfolgende, gemeinsame Stellungnahme erarbeitet:

Sowohl der DRV als auch der VIR begrüßen ausdrücklich die Initiative zur weiteren Stärkung des Verbraucherschutzes bei Zahlungen, da insbesondere die damit verbundene Betrugsbekämpfung letztlich auch den Zahlungsempfängern und damit unseren Mitgliedsunternehmen zugutekommt. Ebenso begrüßen wir ausdrücklich den Ansatz, anstelle einer Richtlinie nunmehr eine Verordnung zu erlassen, da diese für eine EU-weit einheitliche Umsetzung steht und zudem Wettbewerbsverzerrungen aufgrund unterschiedlicher nationaler Umsetzungsregelungen und -geschwindigkeiten reduziert – sofern die Aufsichtsbehörden die vorgeschriebene Umsetzung auch überwachen und einfordern. Dennoch ergeben sich gerade aus der verbindlichen Umsetzung der Richtlinie ohne Möglichkeit zur Anpassung an nationale Besonderheiten besondere Herausforderungen für die deutsche Tourismuswirtschaft, insbesondere Reisebüros und Reiseveranstalter – unabhängig von den jeweiligen Buchungskanälen wie stationärem Reisebüro, Telefon oder Online. Dabei wirkt sich aus, dass in zahlreichen Wirtschaftsbereichen noch kein harmonisiertes EU-Recht besteht, so dass eine EU-weite Zahlungsdiensteverordnung folglich auf unterschiedliche nationale Gesetzgebungen in Handel und Produktion trifft. Hier ist für die deutsche Tourismusbranche insbesondere für die Tätigkeit der Reisemittler auf Basis des Handelsvertreterrechts gemäß §§ 84ff HGB relevant, bei denen Reisemittler – anders als in anderen Branchen – regelmäßig nicht für einen, sondern für eine Vielzahl von Handelsherren und Kunden tätig werden. Auch Mischformen hinsichtlich der rechtlichen Einordnung bestimmter Rechtsgeschäfte, beispielsweise die Kombination von Reisevermittlungen im Handelsvertreterstatus mit Aktivitäten als Eigenhändler bei der Vereinnahmung von Serviceentgelten für die gleiche Reise und den gleichen Kunden, sind sicherlich eine Ausnahme im europäischen Tourismus.

Da die geplante Zahlungsdiensteverordnung keine nationalen Anpassungsmöglichkeiten mehr zulässt, betonen DRV und VIR nachdrücklich, dass die weiterhin geltenden nationalen Besonderheiten damit durch die künftige PSR dennoch abgedeckt werden müssen. Somit ist es aus unserer Sicht unverzichtbar, die entsprechenden Klarstellungen und Ergänzungen noch im laufenden Prozess zur Verabschiedung der Verordnung sicherzustellen. Der DRV hatte bereits per Ende März eine Stellungnahme zur künftigen Ausgestaltung der PSD2 an die European Commission Retail financial services (FISMA.B.3), Herrn Nuno Epifanio (Policy Officer – Retail Financial Services), eingereicht. DRV und VIR haben nun bei Durchsicht des aktuellen Entwurfs zur geplanten Richtlinie festgestellt, dass insbesondere im DRV- Dokument dargelegte Besonderheiten für die bundesdeutsche Tourismuswirtschaft nur teilweise berücksichtigt wurden, so dass erhebliche Herausforderungen im Rahmen der Implementierung zu erwarten sind. Wir weisen zudem darauf hin, dass die im Anschluss an die Verabschiedung der Verordnung auszuarbeitenden EBA RTS keine ausreichende Grundlage bieten, um einige elementare Aspekte der geplanten Verordnung in Hinblick auf ihre praktische Umsetzbarkeit in der deutschen Reisewirtschaft noch nachträglich zu berücksichtigen.

In Abstimmung mit den Reisemittlern und Reiseveranstaltern, welche in DRV und VIR organisiert sind und die 90 Prozent des Marktes von Auslandsreisen abdecken, nehmen wir daher zum uns vorliegenden Entwurf der Zahlungsdiensterichtlinie wie folgt Stellung:

1. Wir begrüßen ausdrücklich, dass die PSR zahlreiche Begriffe explizit definiert, welche für die künftige Anwendung der Bestimmungen relevant sind. Leider wird ausgerechnet der zentrale Begriff, trotz stetiger Hinweise aus der deutschen Finanzwirtschaft und der Tourismuswirtschaft, weiterhin nicht definiert: elektronische Transaktion bzw. elektronische Zahlung. Diese ist jedoch das maßgebliche Kriterium für die Anwendung bestimmter Vorschriften, insbesondere der Starken Kundenauthentifizierung (SCA bzw. SKA). Somit bleibt weiterhin unklar, ob beispielsweise ein am PC in einem per E-Mail bereitgestellten Online-Formular ergänzte Daten zur Erteilung eines SEPA-Basismandats mit anschließender Rücksendung per E-Mail im Sinne der PSR künftig als elektronische Transaktion anzusehen ist oder nicht.

2. Der vorliegende Entwurf verweist hinsichtlich des Handelsvertreter-Status explizit auf die Handelsvertreterrichtlinie 86/653/EEC. Diese definiert in Artikel 1 (2) den Status jedoch wie folgt: „Handelsvertreter im Sinne dieser Richtlinie ist, wer als selbständiger Gewerbetreibender ständig damit betraut ist, für eine andere Person (im folgenden Unternehmer genannt) den Verkauf oder den Ankauf von Waren zu vermitteln oder diese Geschäfte im Namen und für Rechnung des Unternehmers abzuschließen.“ In der Touristik werden jedoch keine Waren, sondern überwiegend Dienstleistungen vermittelt. Zwar nennt die PSR in einer späteren Definition auch die Vermittlung von Dienstleistungen im Zusammenhang mit Handelsvertretern, wir haben jedoch Sorge, dass die strikte Referenzierung von 86/653/EEC dazu führt, dass eben diese nicht durch die PSR abgedeckt wird. Auch andere Regelungen des im HGB verankerten deutschen Handelsrechts sind nicht voll kompatibel zu dieser Richtlinie. Wir regen dringend an, dass hier eine Harmonisierung erfolgt, damit Handelsvertreter gemäß geltendem deutschem Recht auch als Handelsvertreter im Sinne der PSR anzusehen sind.

3. Die PSR geht bei Handelsvertretern stets davon aus, dass diese nur für einen Handelsherrn tätig seien. In der Touristik sind jedoch Rechtsgeschäfte an der Tagesordnung, bei denen für eine Reise Leistungen mehrerer Handelsherren (hier: Reiseveranstalter und Leistungsträger) gebucht werden, beispielsweise Transport, Unterkunft oder Transfer. Es ist uns wichtig, dass auch diese Rechtsgeschäfte weiterhin, auch im Sinne der PSR, als Handelsvertretung angesehen werden.

4. Der in Deutschland ebenfalls verbreitete Maklerstatus wird in der PSR nicht explizit referenziert. Dieser ist jedoch in der Touristik, beispielsweise bei der Versicherungsvermittlung oder bei Flugleistungen von Linienfluggesellschaften, ebenfalls relevant. Wir plädieren dafür, den Maklerstatus der Handelsvertretung gleichzustellen und beide vom Händlerstatus (Merchant) abzugrenzen.

5. Zwar regelt der vorliegende Entwurf, dass die Weiterleitung von Zahlungsdaten durch einen Handelsvertreter an den Zahlungsempfänger (Handelsherrn) nicht SCA-pflichtig sei, allerdings fehlen im Entwurf Ausführungen, in welchem Umfang ein Handelsvertreter gegenüber Zahlenden und Zahlungsempfängern für die korrekte Weiterleitung der Daten verantwortlich zeichnet. In der Touristik entstehen aufgrund der Stornierungsbedingungen beispielsweise von Fluggesellschaften oft direkt mit der Buchung einer Leistung Kosten – ist ein Handelsvertreter hier haftbar, wenn die von ihm übermittelten Zahlungsdaten nicht korrekt sind und somit keine PSR-kompatible Zahlung durch den Zahlungsempfänger ausgeführt werden kann?

6. Generell fehlen präzise Aussagen, in welchem Umfang ein Handelsvertreter gegenüber dem Zahlungsempfänger für nicht umsetzbare Zahlungen auf der Grundlage der vom Handelsvertreter übermittelten Zahlungsdaten haftbar ist. Was passiert beispielsweise, wenn ein Handelsvertreter Kreditkartendaten übermittelt, die Karte jedoch zum Zeitpunkt der Zahlungsauslösung durch den Zahlungsempfänger bereits abgelaufen ist? Hier ist wichtig, dass Reiseveranstalter und Leistungsträger oft die Zahlungen für Reisen in An- und Restzahlungen aufteilen und dadurch bei Auslösung der Restzahlung die für die Anzahlung genutzte Kreditkarte nicht mehr gültig sein kann. Gleiches gilt für den Fall, dass eine Debit- und Kreditkarte zwar grundsätzlich gültig ist, aber die für den Zahlbetrag notwendige Deckung (z.B. das Kreditkartenlimit) zum Zeitpunkt der Zahlungsauslösung durch den Zahlungsempfänger nicht vorhanden ist.

7. Zwar wird in der PSR ausdrücklich auf die bisherigen Konflikte zwischen Datenschutz und PSD2 eingegangen und Lösungen bereitgestellt, es fehlt jedoch generell eine Berücksichtigung der Rechtsvorschriften auf der Grundlage der Pauschalreiserichtlinie (PTD), die in Deutschland im Reisevertragsrecht gemäß §§ 651 a ff. BGB umgesetzt wurde. Ein wesentliches Kriterium zur Einstufung einer Reise als Reisevermittlung oder Reiseveranstaltung ist die Zahlungsabwicklung. Hier führen die aktuell in der PSR beschriebenen Vorgehensweisen, vor allem in Hinblick auf einen gemeinsamen Zahlungsvorgang für unterschiedliche Leistungen unterschiedlicher Reiseveranstalter und Leistungsträger für eine Reise dazu, dass dies zu einer Änderung der rechtlichen Einordnung einer Vermittlungsleistung führt, d.h. der Reisemittler würde dadurch in den Status des Veranstalters wechseln. Dies hat erhebliche Haftungs- und Rechtsfolgen. Aus unserer Sicht ist es unerlässlich, dass PSR und PTD in dieser Hinsicht harmonisiert werden, so dass veränderte Rechtsstati gerade bei Reisemittlern aufgrund der Zahlungsausführung nicht ohne aktive Zustimmung der Mittler erfolgen können.

8. Bei Handelsvertreter-Reisebuchungen ist nicht geregelt, ob und in welchem Umfang der Mittler Mitwirkungspflichten bei der Zahlungsabwicklung hat. Da die Zahlungsauslösung durch den Zahlungsempfänger, beispielsweise Reiseveranstalter, zumindest in Teilbereichen SCA-pflichtig sein kann (beispielsweise bei der Mandatserteilung zu MIT oder SEPA), fehlen im vorliegenden Entwurf Aussagen zu folgenden Punkten:

• Ist der Handelsvertreter verpflichtet, dem Zahlungsempfänger eine Kontaktinformation des Zahlenden zu übermitteln, über die der Zahlungsempfänger eine SCA für eine elektronische Transaktion auslösen kann (z.B. E-Mail Adresse)? Falls nein: wie soll ein Zahlungsempfänger eine unter die PSR fallende Zahlung auslösen, wenn er keine Kontaktinformation des Kunden hat und diesen nicht in einen SCA-Prozess einbinden kann?
• Kann ein Handelsherr vom Handelsvertreter verlangen, dass dieser im Rahmen des Prozesses zur Erfassung von Zahlungsdaten auch eine Zustimmung des Kunden zu einer SCA im Rahmen der Authentifizierung eines Zahlungsmittels durchführt? Falls ja: gilt dies für alle Buchungskanäle, also Counter, Telefon und Online?
• Ist die Finanzwirtschaft verpflichtet, Tools zur Zahlungsabwicklung bereitzustellen, welche die je nach Antwort zu a. und b. möglichen, zwischen Handelsvertreter und Zahlungsempfänger gesplitteten Prozesse für elektronische Zahlungen unterstützen und durchführen?

9. Bei der in der PSR geforderten Regelung „für Menschen mit Einschränkungen, Älteren, Menschen mit niedrigen digitalen Fähigkeiten und Personen, die im Moment der Zahlungsauslösung keinen Zugang zu digitalen Systemen haben“, erschließt sich uns die Zielsetzung noch nicht ganz: sofern Menschen keinen Zugang zu digitalen Systemen haben, können sie nach unserem Verständnis keine elektronischen Zahlungen auslösen und handeln somit ohnehin außerhalb des Anwendungsbereichs der PSR. Sofern die Aussage zum Zugang sich nicht auf Menschen mit Einschränkungen, Ältere und niedrige digitale Fähigkeiten beziehen sollte: hier sollten dringend klare Kriterien vorgegeben werden, anhand derer die Einordnung potenzieller Zahlender erfolgen soll, da sonst zum einen unterschiedliche Umsetzungen innerhalb der EU wahrscheinlich sind und zum anderen unklar bleibt, wie Zahlungsauslöser bzw. Zahlungsempfänger gegenüber der Finanzwirtschaft nachweisen sollen, dass die hier beschriebenen Voraussetzungen zur Anwendung kommen.

10. DRV und VIR begrüßen ausdrücklich, dass zur Betrugsvermeidung Daten an die Finanzwirtschaft weitergeleitet werden dürfen – auch, wenn dies teilweise gemäß DSGVO an sich nicht vorgesehen oder möglich wäre. Hier fehlen unseres Erachtens jedoch klare Kriterien und Ausführungen, unter welchen Bedingungen die Finanzwirtschaft Zugriff auf welche Informationen haben soll (ex post und ex ante Zahlungsvorgang). Zudem wird nicht dargestellt, ob diese Daten bei der Erfassung von Zahlungsdaten (beispielsweise durch den Handelsvertreter) oder bei der Anwendung der übermittelten Daten durch den Zahlungsempfänger ausgelesen und weitergeleitet werden sollen.

11. Es fehlen Aussagen innerhalb der PSR, wie die definierten Ausnahmen von der PSR im Rahmen der Zahlungsprozesse gekennzeichnet werden müssen. Das gilt einerseits für die Ausnahmen auf Basis des Rechtsstatus Handelsvertreter, andererseits aber auch auf Basis des Zahlungskanals wie insbesondere Moto.

12. Die Regelung, dass Garantieblocks für mögliche Risiken (z.B. Nachtanken bei Mietautos oder Minibar im Hotel) erst nach 8 Wochen freigegeben werden müssen, ist unseres Erachtens praxisfremd, da dies insbesondere bei Vielreisenden das verfügbare Kreditkartenlimit dramatisch beschränken würde. Hier sollte eine Regelung getroffen werden, dass solche Blocks spätestens am Tag nach geplantem Reiseende wieder freizugeben sind. Damit würde auch die Problematik umgangen, dass bestimmte Reiseprodukte (z.B. Long Stay für Senioren oder lange Kreuzfahrten) eine Reisedauer von 8 Wochen teilweise überschreiten.

13. Die Integration von Garantieblocks in die PSR ist grundsätzlich zu begrüßen, allerdings greifen die vorliegenden Regelungen nur, wenn der Leistungserbringer (z.B. Hotel) im direkten Kundenkontakt steht. Damit wird das Problem der No Shows ausgeklammert, somit alle Fälle, in denen der Kunde trotz gebuchter Leistung nicht erscheint (und auch vorher nicht storniert). Hier haben die Zahlungsempfänger weder die Möglichkeit, vorab einen Garantieblock wie im Entwurf beschrieben durchzuführen noch werden Garantieblocks oder Ersatzzahlungen für diesen Fall als Ausnahme zur SCA-Pflicht definiert.

14. Im Rahmen der Datenlieferungen an die Finanzwirtschaft sollen auch Informationen zum Standort der Zahlenden übermittelt werden. Nach Einschätzung von DRV und VIR werden hierbei moderne Systeme wie VPNs nicht berücksichtigt, über die entweder der Zahlende selbst oder andere, am Prozess der Weiterleitung von Zahlungsdaten Beteiligte, über moderne Software-Lösungen virtuell andere Standorte festlegen können als ihren tatsächlichen Standort. Hier wird nicht geregelt, wer in welchem Umfang für die Richtigkeit der weitergeleiteten Daten haftet.

15. Es fehlt nach unserer Einschätzung eine verbindliche Vorgabe, dass die Finanzwirtschaft verpflichtet wird, Händlern, Maklern und Handelsvertretern technische Lösungen anzubieten, welche diese in ihre bestehenden Systeme (z.B. als Plugin) einbinden können. DRV und VIR haben große Sorge, dass die Finanzwirtschaft gerade für Handelsvertretung und Maklerstatus keine eigenen Lösungen anbieten wird, welche den Prozess praxisgerecht unterstützen. Die Folge wären somit entweder die Unmöglichkeit bestimmter Finanztransaktionen im Reisevertrieb oder erhebliche Mehrkosten für die Touristik, die dann auf eigene Rechnung solche Lösungen gegen bestehende APIs der Finanzwirtschaft entwickeln müsste. Nach unserer Auffassung kann es jedoch nicht sein, dass Anpassungs- und Implementierungskosten zur Umsetzung geltender Regelungen für die Finanzwirtschaft durch die mittelbar und unmittelbar betroffenen Kunden der Finanzwirtschaft bezahlt werden müssen.

16. Die PSR gibt keine Hinweise, in welchem Umfang bei nicht unter die PSR fallenden Transaktionen eine Prüfpflicht der die Daten entgegennehmenden Unternehmen (Online-Formulare, Call Center sowie manuelle Erfassung im bedienten Verkauf am Counter) besteht.

17. Die in der PSR beschriebenen künftigen Prozesse setzen fast ausnahmslos voraus, dass die Unternehmen, welche Zahlungsdaten erfassen, mit genau einem oder einer sehr geringen Anzahl an Zahlungsdiensteanbietern zusammenarbeiten. Der Handelsver-treterstatus in der Touristik und das dominierende Direktinkasso (dies bedeutet, dass der Endkunde nicht an seine Buchungsstelle, z.B. das Reisebüro, zahlt, sondern direkt an den Reiseveranstalter oder Leistungsträger) führen jedoch dazu, dass jeder Zahlungsempfänger seine eigenen Zahlungsdiensteanbieter auswählt. Für Buchungsstellen führt dies am Counter, am Telefon und Online dazu, dass a) keine Informationen vorliegen, welcher Zahlungsempfänger überhaupt mit welchem Zahlungsdiensteanbieter zusammenarbeitet und b) wie sichergestellt werden kann, dass die Online oder im bedienten Verkauf erfassten Zahlungsdaten an den vom Zahlungsempfänger ausgewählten Dienstleister weitergeleitet werden sollen. Für die deutsche Tourismuswirtschaft ist es unabdingbar, dass alle Zahlungsprozesse und die Weiterleitung zugehöriger Informationen unabhängig vom jeweiligen Zahlungsdiensteanbieter des Zahlungsempfängers funktioniert.

18. In Artikel 58 wird auf technische Dienstleister und deren Haftung hingewiesen. Aus Sicht der Tourismuswirtschaft wäre es sehr wichtig, dass die Bundesregierung darauf hinwirkt, dass Anbieter von touristischen Buchungs- und Reservierungssystemen (beispielsweise GDS wie Amadeus) sowie internen Systemen zur Kunden- und Buchungsverwaltung (Midoffice-Systeme) keine technischen Dienstleister im Sinne der PSR sind. Wir weisen ausdrücklich darauf hin, dass gerade bei den Buchungssystemen, aber auch sonstigen Branchensystemen häufig Anbieter genutzt werden, deren Sitz im Non-EU-Gebiet liegt und somit keine Pflicht zur Umsetzung der PSR besteht. Dies kann zu erheblichen Herausforderungen führen, da gerade die großen GDS eine dominierende Position bei Reisebuchungen haben und somit Klarheit in Bezug auf eine mögliche Haftung unabdingbar ist.

19. Für den in der PSR angekündigten Abgleich zwischen einem Unique Identifier und dem Zahlungsempfänger sehen wir noch erheblichen Klärungsbedarf. Unklar ist insbesondere, auf welchen Informationen dieser Abgleich erfolgen soll und wie groß die zulässige Abweichung ist. In der Touristik sind wir hier auch bei Erstattungen an Kunden betroffen, so dass hier der Reisende zum Zahlungsempfänger wird. Zudem weist die Touristik sowohl bei Privat- als auch Geschäftsreisen die Besonderheit auf, dass Buchende, Reisende und Zahlende nicht immer identische Personen sind. Ferner ist im vorliegenden Entwurf nicht eindeutig geregelt, wann und durch wen dieser Abgleich erfolgen muss. Dies ist für die Tourismuswirtschaft insofern relevant, als ein Abgleich zum Zeitpunkt der Erfassung und Weiterleitung von Zahlungsinformationen nur mit neuen, von der Finanzwirtschaft bereitzustellenden Systemen und Tools sichergestellt werden kann. Das würde jedoch letztlich dazu führen, dass Handelsvertreter zumindest teilweise wieder in den Prozess der Zahlungsabwicklung integriert würden.

20. Die PSR definiert Konsequenzen für den Fall einer „Nicht-Anwendung einer SCA“ hinsichtlich der Haftung. Aus unserer Sicht ist jedoch dieser Begriff nicht hinreichend definiert. Wir gehen davon aus, dass explizit genannte Ausnahmen von der SCA beziehungsweise PSR nicht unter diesen Begriff fallen, sondern lediglich Transaktionen, für die eine SCA hätte durchgeführt werden müssen, dies jedoch aus anderen als den beschriebenen Gründen unterlassen wurde.

21. Wir begrüßen die Gleichstellung von MIT und SEPA. Allerdings gibt die PSR im vorliegenden Entwurf keine Auskunft, ob MIT und/oder SEPA stets nur für genau 1 Zahltransaktion, genau 1 Reise mit 1-n Zahltransaktionen oder für genau 1 Kunden mit 1-n Reisen und Zahltransaktionen innerhalb eines definierten Zahlungszeitraums oder bis auf Widerruf vom Kunden erteilt werden können. Die Prozesse in der Tourismuswirtschaft würden sehr vereinfacht, wenn MIT und SEPA vom Kunden/Zahlenden mindestens pro Reise, idealerweise (als vom Kunden zu wählende Option) alternativ auch bis auf Widerruf für alle beim gleichen Zahlungsempfänger gebuchten Reisen gelten würden.

Nach den Erfahrungen zur PSD2 gehen wir davon aus, dass sich weitere Fragen im Rahmen der Erstellung der EBA RTS sowie der anschließenden Umsetzung durch die Finanzwirtschaft ergeben werden.

Um die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Tourismuswirtschaft zu sichern, zusätzlichen Bürokratieaufwand durch neue Prozesse und Dokumentationspflichten seitens an der Zahlungsabwicklung beteiligter Unternehmen und nicht zuletzt komplexere und weniger kosteneffiziente Prozesse zu vermeiden, würden wir uns sehr freuen, wenn sich die Bundesregierung im Rahmen des laufenden Gesetzgebungsprozesses in Brüssel für die deutsche Tourismusbranche einsetzen und Klarstellungen bzw. Ergänzungen im Sinne der in dieser Stellungnahme dargelegten Herausforderungen herbeiführen könnte.

Die Stellungnahme liegt hier zum Download als PDF vor.